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国司の私的代理人としての目代は[[奈良時代]]にも存在したが、10世紀中期頃、国衙行政は[[在庁官人]]の手で運営されるようになり、[[受領]]の中には任国へ赴任せず、在庁官人へ行政を任せる者も多くなっていった。これを[[遙任]]という。遙任国司は、自分の一族などを代理人として現地へ派遣し、在庁官人の監督に当たらせた。この代理人が目代である。
 
目代には[[公文]]作成などの能力に優れた人物が登用され、[[太政官]]の[[外記]]などが有力[[公卿]]などである[[知行国]]国主に雇われて派遣される場合もあった。ただし、平安時代末期に各地で[[武士団]]が勃 すると、知行国国主や受領もこれに対抗する形で武力に優れた人物を派遣する場合も出てきた。在庁官人らは、目代の監督の下、国衙で租税収取・軍事などの実務に当たった。
 
[[南北朝時代 (日本)|南北朝時代]]期以降、特に[[戦国 (日本)|戦国]]期に[[国衙領]]の衰退とともに消滅した。