Acuerdo sobre prevención, preparación y respuesta frente a pandemias

Los convenios, los acuerdos marco y los tratados son, todos ellos, ejemplos de instrumentos internacionales, es decir, acuerdos jurídicos concertados entre los países y que tienen carácter vinculante. 

Existen instrumentos internacionales que se ocupan de una amplia gama de temas, como el control del tabaco, las armas nucleares, químicas y biológicas, el cambio climático y muchas otras amenazas para nuestra seguridad común y bienestar.

Un instrumento internacional fundamental sobre la salud internacional que hunde sus raíces en la Constitución de la OMS es el Reglamento Sanitario Internacional (2005), que se estableció para «prevenir la propagación internacional de enfermedades, proteger contra esa propagación, controlarla y darle una respuesta de salud pública proporcionada y restringida a los riesgos para la salud pública, evitando al mismo tiempo las interferencias innecesarias con el tráfico y el comercio internacionales».

En vista de los efectos de la pandemia de COVID-19, los 194 Estados Miembros de la OMS iniciaron un proceso para redactar y negociar un nuevo convenio, acuerdo u otro instrumento internacional (citado en el resto de estas preguntas frecuentes, en general, como el «acuerdo») sobre preparación y respuesta frente a pandemias. Ello arrancaba de la necesidad de garantizar que las comunidades, los gobiernos y todos los sectores de la sociedad –en el ámbito nacional y a nivel mundial– estuvieran mejor preparados y protegidos, a fin de prevenir y responder a futuras pandemias. La gran pérdida de vidas humanas, las perturbaciones sufridas por los hogares y las sociedades en general, y las repercusiones en el desarrollo se encuentran entre los factores citados por los gobiernos para apoyar la necesidad de una acción duradera que evite la repetición de crisis de este tipo.

En los cimientos del acuerdo propuesto se halla la necesidad de garantizar la equidad en el acceso a las herramientas necesarias para prevenir pandemias (en particular, tecnologías como vacunas, equipos de protección personal, información y conocimientos especializados) y en el acceso a la atención de salud para todas las personas.

Los Estados Miembros de la OMS han elaborado múltiples acuerdos, convenios, acuerdos y otros tipos de instrumentos internacionales jurídicamente vinculantes de ámbito mundial para proteger y promover la salud de las personas, como la propia Constitución de la OMS, el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco y el Reglamento Sanitario Internacional.

Los Estados Miembros elaboraron esos instrumentos con el fin de garantizar y fomentar una mayor colaboración en diversos ámbitos que repercuten en la salud y el bienestar de las personas en las comunidades, los países y en todo el mundo.

Esos instrumentos internacionales representan el compromiso asumido por los países de todo el mundo de atender las necesidades de sus ciudadanos en materia de salud a fin de mejorar su estado de salud y fortalecer la situación socioeconómica de sus comunidades en general.

El proceso de examen de un acuerdo internacional de estas características sobre prevención, preparación y respuesta frente a pandemias estuvo impulsado por los Estados Miembros de la OMS, que también lo están dirigiendo y serán los que tomen las decisiones al respecto.

En diciembre de 2021, en una reunión extraordinaria de la Asamblea de la Salud –el más alto órgano decisorio de la OMS, integrado por el conjunto de sus 194 países miembros soberanos–, los Estados Miembros de la OMS decidieron establecer un Órgano de Negociación Intergubernamental (en adelante, «el Órgano de Negociación»), que representara a todas las regiones del mundo, para redactar y negociar un convenio, acuerdo u otro instrumento internacional de la Organización sobre prevención, preparación y respuesta frente a pandemias, con miras a adoptar, en virtud del Artículo 19 de la Constitución de la OMS, otras disposiciones de la Constitución que el propio Órgano de Negociación considerase apropiadas.

En virtud del Artículo 19 se otorga a los 194 Estados Miembros que integran la Asamblea de la Salud la autoridad para adoptar convenios o acuerdos sobre cualquier asunto que se enmarque en el ámbito de la competencia de la OMS. El único instrumento establecido hasta la fecha en virtud del Artículo 19 es el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco, que ha contribuido de manera considerable y rápida a proteger a las personas de los efectos del tabaco desde su entrada en vigor en 2005.

En la decisión de la Asamblea Mundial de la Salud por la que se estableció el Órgano de Negociación y su labor sobre este nuevo acuerdo internacional se señaló que los Estados Miembros de la OMS, que intervendrán en la capacidad que les confiere su soberanía, deberían basar sus esfuerzos en el principio de la solidaridad con todas las personas y países, y que el acuerdo debería contener medidas prácticas para hacer frente a las causas y las consecuencias de las pandemias y otras emergencias sanitarias.

El proceso del Órgano de Negociación ha permitido que diversas partes interesadas participen activamente en los trabajos por los siguientes medios:

• aportaciones orales y por escrito de los Estados Miembros y las partes interesadas pertinentes sobre las sucesivas fases de la labor, incluidos los elementos sustantivos, el anteproyecto, el proyecto preliminar conceptual y el proyecto preliminar;
• consultas regionales;
• consultas oficiosas y centradas en determinadas cuestiones importantes, incluidas consultas con expertos;
• audiencias públicas para que las partes interesadas y los interlocutores expresaran sus opiniones; y
• sesiones informativas periódicas.

En diciembre de 2021, los Estados Miembros de la OMS pidieron al Director General de la Organización que convocara las reuniones del Órgano de Negociación Intergubernamental y apoyara su labor, en particular facilitando la participación de otros órganos del sistema de las Naciones Unidas, agentes no estatales y otras partes interesadas pertinentes en el proceso en la medida en que lo decidieran los 194 Estados Miembros que participan en las negociaciones.

El cometido de la Secretaría es apoyar a los países –sus Estados Miembros– durante la negociación y las deliberaciones sobre el nuevo acuerdo internacional. La Secretaría de la OMS no decide el contenido de ningún posible acuerdo internacional.

Además de los Estados Miembros de la OMS, el proceso de elaboración de un posible nuevo acuerdo brinda amplias oportunidades para colaborar con las partes interesadas pertinentes, en particular otros órganos del sistema de las Naciones Unidas, y con una amplia gama de otros agentes no estatales con los que la OMS mantiene relaciones oficiales, a fin de garantizar una participación sólida e inclusiva en las deliberaciones del Órgano de Negociación Intergubernamental. Además, la OMS solicita aportaciones complementarias a través de audiencias públicas (en inglés) con partes interesadas como: organizaciones internacionales; la sociedad civil; el sector privado; organizaciones filantrópicas; instituciones científicas, médicas, académicas y de políticas públicas, y otras entidades con conocimientos teóricos, prácticos y/o experiencia pertinentes.

Los Estados Miembros de la OMS celebraron la primera reunión del Órgano de Negociación Intergubernamental el 24 de febrero de 2022 y se reunieron nueve veces hasta el 24 de mayo de 2024. Durante ese período, celebraron reuniones virtuales y presenciales de manera periódica, de conformidad con el calendario del Órgano de Negociación, que figura en el documento A/INB/3/4, y mantuvieron discusiones en los periodos comprendidos entre las reuniones.  

Se encargó al Órgano de Negociación que presentara el resultado final de su labor a la 77.ª Asamblea Mundial de la Salud, en mayo de 2024. El 1 de junio de 2024, reconociendo que el Órgano de Negociación había realizado avances y alcanzado un acuerdo inicial sobre muchas disposiciones de la propuesta de Acuerdo de la OMS sobre Pandemias, y que era necesario seguir trabajando en los elementos restantes, la Asamblea de la Salud decidió prorrogar el mandato del Órgano de Negociación para que finalizara su labor lo antes posible y presentara el resultado de la misma para su consideración por la 78.ª Asamblea Mundial de la Salud, en mayo de 2025, o antes, en una reunión extraordinaria de la Asamblea de la Salud, de ser posible en 2024.

La Asamblea de Salud también decidió que la próxima reunión del Órgano de Negociación tuviera lugar en julio de 2024, en formato híbrido con interpretación.

El 1 de junio de 2024, la Asamblea de la Salud prorrogó el mandato del Órgano de Negociación y decidió que la labor de este en relación con la propuesta de Acuerdo de la OMS sobre Pandemias debe concluir lo antes posible, y que el resultado debe someterse a la consideración de la 78.ª Asamblea Mundial de la Salud en mayo de 2025, o antes en una reunión extraordinaria de la Asamblea de la Salud, de ser posible en 2024. 

La Asamblea de Salud también decidió que la próxima reunión del Órgano de Negociación, posterior a la Asamblea y que tendría lugar en julio de 2024, se celebrara en formato híbrido con interpretación.

Según la decisión de la Asamblea de la Salud, el Órgano de Negociación Intergubernamental funciona sobre la base de los principios de inclusión, transparencia, eficiencia, liderazgo de los Estados Miembros y consenso. Se publican actualizaciones en todas las etapas pertinentes del proceso. El sitio web del Órgano de Negociación es la principal fuente de información.

Más información sobre el Órgano de Negociación Intergubernamental (en inglés)

Dado que el proceso del Órgano de Negociación Intergubernamental obedece exclusivamente a una decisión de los 194 Estados Miembros soberanos de la OMS, estos son los que en última instancia determinarán la forma y el contenido del nuevo acuerdo, así como sus objetivos, principio o principios y alcance.

El nuevo acuerdo podría consistir en un compromiso mundial para colaborar, en tanto que comunidad internacional, a fin de contribuir a evitar que los brotes epidémicos repercutan en las personas, las comunidades, los países y el mundo de la misma manera que lo hizo la pandemia de COVID-19.

Es importante destacar que cabe esperar que en todo nuevo acuerdo se establezcan principios, prioridades y metas para la preparación y respuesta frente a pandemias, con el objetivo de:

• generar resiliencia frente a pandemias;
• apoyar la prevención, detección y respuestas ante brotes con potencial pandémico;
• garantizar un acceso equitativo a las medidas contra las pandemias; y
• apoyar la coordinación mundial a través de una OMS más robusta y más capacitada para rendir cuentas.

El nuevo acuerdo podría complementar otras iniciativas, acciones y medidas destinadas a lograr mayor seguridad en el mundo frente a las pandemias, en particular el Reglamento Sanitario Internacional y las instituciones y sistemas mundiales que trabajan para compartir equitativamente las tecnologías, la información y los conocimientos especializados en materia de salud.

Las enseñanzas derivadas de la pandemia de COVID-19 podrían aprovecharse en el acuerdo propuesto con el fin de reconstruir para mejorar. La equidad es uno de los principios fundamentales que se están debatiendo como parte de la labor relativa al nuevo acuerdo.

Un nuevo acuerdo podría promover el compromiso político al más alto nivel, garantizando un enfoque pangubernamental y pansocial en los países, y una inversión política y financiera sostenida y suficiente dentro de los países y entre ellos. 

Entre otras cosas, el nuevo acuerdo podría, si los Estados Miembros de la OMS así lo deciden, subsanar las deficiencias que la pandemia de COVID-19 ha puesto de relieve, en particular los siguientes ámbitos fundamentales de actuación:

• acuerdos mundiales de preparación y respuesta –en particular en la interfaz entre los seres humanos y los animales– que contribuyan a prever y prevenir futuras pandemias y hacerles frente de manera más eficaz cuando se produzcan;
• financiación sostenida y previsible para la preparación y respuesta frente a emergencias sanitarias, especialmente con cargo a los presupuestos nacionales, para apoyar las medidas de preparación y contribuir a garantizar que el mundo esté preparado y pueda responder a la aparición de patógenos peligrosos; y
• mecanismos de gobernanza y supervisión para incrementar la confianza, garantizar la rendición de cuentas y fomentar la transparencia.

El Reglamento Sanitario Internacional (2005) (el «RSI») es un instrumento internacional fundamental sobre la salud internacional que hunde sus raíces en la Constitución de la OMS. El RSI se promulgó para prevenir la propagación internacional de enfermedades, proteger contra esa propagación, controlarla y darle una respuesta de salud pública proporcionada y restringida a los riesgos para la salud pública, evitando al mismo tiempo las interferencias innecesarias con el tráfico y el comercio internacionales.

La labor relativa al nuevo acuerdo sobre prevención, preparación y respuesta frente a pandemias tendría por objeto mantener la coherencia con el RSI y complementarlo. La decisión SSA2(5) de la Asamblea de la Salud, por la que se establece el Órgano de Negociación Intergubernamental, señaló la «necesidad de coherencia y complementariedad entre el proceso de elaboración del nuevo instrumento y la labor en curso [...] con respecto a la aplicación y el fortalecimiento del RSI (2005)».

En mayo de 2022, la Asamblea de la Salud acordó iniciar un proceso para considerar enmiendas «específicas» al RSI. Esta labor estuvo liderada por un grupo de trabajo específico dirigido por los Estados Miembros (el Grupo de Trabajo sobre Enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional (2005)). El Grupo de Trabajo celebró su primera reunión los días 14 y 15 de noviembre de 2022 y finalizó su labor el 24 de mayo de 2024. Un Grupo de Redacción establecido por la 77.ª Asamblea Mundial de la Salud concluyó la labor iniciada por el Grupo de Trabajo, después de que los Estados Miembros acordaran un conjunto de enmiendas al RSI.

Con arreglo a lo dispuesto en la decisión WHA75(9) (2022), la Asamblea Mundial de la Salud solicitó que el Grupo de Trabajo antes mencionado «se coordine con el proceso del Órgano de Negociación Intergubernamental, por medios que incluyan la coordinación periódica entre las dos Mesas respectivas y la alineación de los calendarios de reuniones y los planes de trabajo, ya que se espera que tanto el Reglamento Sanitario Internacional (2005) como el nuevo instrumento desempeñen un papel central en la prevención, preparación y respuesta frente a pandemias en el futuro».

Las enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional, acordadas por la 77.ª Asamblea Mundial de la Salud el 1 de junio de 2024, incluyen la definición de «emergencia pandémica», que constituye el nuevo nivel más alto de alarma contemplado en el RSI y que puede utilizar el Director General de la OMS. 

La definición de «emergencia pandémica» se basa en los mecanismos existentes del RSI, incluida la determinación de una emergencia de salud pública de importancia internacional. 

Una emergencia pandémica tiene como objetivo poner en marcha una colaboración internacional más eficaz en respuesta a eventos que podrían convertirse, o se han convertido, en una pandemia. 

Todos y cada uno de los seis criterios siguientes deben cumplirse para que determinar que un «evento» (que, según el RSI, significa la manifestación de una enfermedad o un suceso potencialmente patógeno) constituye una «emergencia pandémica». 

Estos criterios son:

1. debe ser una emergencia de salud pública de importancia internacional (ESPII). Por ESPII se entiende un evento extraordinario que se ha determinado i) que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad; y ii) podría exigir una respuesta internacional coordinada;
2. está causada por una enfermedad transmisible;
3. tiene o entraña un alto riesgo de tener una amplia propagación geográfica;
4. excede, o entraña un alto riesgo de exceder, la capacidad de los sistemas de salud;
5. provoca, o entraña un alto riesgo de provocar, considerables perturbaciones sociales y/o económicas, etc.; y
6. requiere una acción internacional coordinada rápida, equitativa y reforzada, etc.

Ninguna. El documento final elaborado por el Órgano de Negociación Intergubernamental y que se presentó a la 77.ª Asamblea Mundial de la Salud reafirma «el principio de la soberanía de los Estados al abordar cuestiones de salud pública».

El artículo 24, párrafo 2 del proyecto de acuerdo señala que «Nada de lo dispuesto en el Acuerdo de la OMS sobre Pandemias se interpretará en el sentido de que confiere a la Secretaría de la OMS, incluido el Director General de la OMS, autoridad alguna para dirigir, ordenar, alterar o prescribir de otro modo las leyes nacionales y/o internas, según proceda, o las políticas de alguna de las Partes, o para ordenar o imponer de otro modo cualquier obligación de que las Partes adopten medidas específicas, tales como rechazar o aceptar viajeros, imponer mandatos sobre vacunación o medidas terapéuticas o diagnósticas o implementar confinamientos».

Un principio rector del proyecto de acuerdo es el «respeto pleno de la dignidad, los derechos humanos y las libertades fundamentales de todas las personas».

Al igual que con todos los instrumentos internacionales, todo nuevo acuerdo, siempre y cuando sea sancionado por los Estados Miembros, vendría determinado por los propios gobiernos, que adoptarían cualesquiera medidas teniendo en cuenta sus propias leyes y reglamentos internos.

Los Estados Miembros decidirán los términos del acuerdo, y si alguna de sus disposiciones será jurídicamente vinculante para los Estados Miembros en virtud del derecho internacional.

Se prevé que dicho acuerdo tenga como objetivo ayudar a prevenir que futuros brotes epidémicos afecten a la libertad de las personas para viajar, trabajar, buscar educación y, sobre todo, llevar una vida sana sin enfermedades que puedan evitarse, según se estipula en otro acuerdo mundial, la Constitución de la OMS.

Esta sería una decisión de los Estados Miembros de la OMS, que colaboran a través del Órgano de Negociación Intergubernamental. Cabe esperar que un nuevo acuerdo esté abierto a la participación de todos los países, que podrán participar si así lo desean. En consonancia con el ejemplo que ofrece el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco, el nuevo acuerdo podría, posiblemente, estar abierto a las organizaciones de integración económica regional.

Correspondería a los Estados Miembros decidir si en el nuevo acuerdo sobre preparación y respuesta frente a pandemias se incluirán mecanismos de cumplimiento y cuáles. Es un principio general del derecho internacional que una vez que un instrumento de derecho internacional ha entrado en vigor sea vinculante para las partes en dicho instrumento, y que las partes estén obligadas a cumplirlo de «buena fe».